着力提高问责工作的政治性精准性实效性
中央纪委国家监委法规室
2019年8月25日，党中央印发新修订的《中国共产党问责条例》（以下简称《条例》）。《条例》全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，把做到“两个维护”作为根本原则和首要任务，聚焦管党治党政治责任，督促各级党组织和党的领导干部牢记初心使命、负责守责尽责，推动全面从严治党向纵深发展，保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实。
一、根据党的十九大以来新的形势任务要求，实现问责制度与时俱进
责任重于泰山。实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，关键是各级党组织尤其是党的领导干部要担当责任，为党尽职、为民尽责。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化对党执政兴国规律的认识，紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”，强化问责工作，倒逼责任落实，形成管党治党、治国理政的鲜明特色。习近平总书记高度重视党的问责工作，作出一系列重要论述，指导问责工作深入开展，形成了问责理论、实践、制度的创新成果。2016年7月，党中央制定出台《条例》，为党的问责工作提供了制度遵循，推动失责必问、问责必严成为常态，发挥了全面从严治党的利器作用。有权必有责、有责要担当、失责必追究的意识逐步强化，党的问责工作效果越来越显现。
形势任务的发展、问责理论与实践探索的进一步深化，要求不断完善问责制度。党的十九大和十九届二中、三中、四中全会着眼新时代新使命，就推进党和国家各方面工作作出一系列战略部署，明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标和重点任务。新的形势任务要求进一步强化党的问责工作，督促各级党组织和党的领导干部强化政治担当、积极主动作为，以钉钉子精神把既定的行动纲领、战略目标、工作蓝图变为现实。在《条例》实施过程中，积累了许多新经验，同时存在一些新情况新问题。既有问责不严的问题，也有问责泛化、简单粗暴的问题；既有问责程序不够规范的问题，也有问责尺度把握不一的问题；既有以简单问责下级代替自己整改落实，以追究直接责任代替追究领导责任的问题，也有形式主义、官僚主义等问题。这些问题的存在影响了问责工作的实际效果，需要进一步规范和完善党的问责制度。
此次修订的《条例》全面贯彻党的十九大精神，以党章为根本遵循，认真吸收管党治党最新理论成果，总结问责实践经验，坚持对症下药、靶向施策，进一步明确问责原则、细化问责情形、健全问责程序、强化问责执行，着力提高问责工作的政治性、精准性、实效性。
二、坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，提高问责工作的政治性
《条例》围绕增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把落实管党治党责任作为最根本的政治担当，明确党的领导、党的建设以及党的事业中各类问责情形，激励和督促各级党组织和党的领导干部切实把主体责任、监督责任和领导责任扛在肩上。
一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。习近平新时代中国特色社会主义思想是新时代中国共产党的旗帜，是国家政治生活和社会生活的根本指针。党的问责工作必须认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，把习近平总书记有关重要指示落实到问责工作的各个环节，增强管党治党意识、落实管党治党责任，以严肃有效的问责，推动管党治党不断从“宽松软”走向“严紧硬”。
二是牢牢把握问责工作的根本原则和首要任务。做到“两个维护”，是最根本的政治纪律和政治规矩，也是问责工作的根本原则和首要任务。《条例》明确党的问责工作要坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，把“两个维护”要求具体化，体现到坚决贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署的行动中。对因党组织和党的领导干部失职失责，发生“四个意识”不强、“两个维护”不力，在重大原则问题上不与党中央保持一致，贯彻落实党的路线方针政策不力，不遵守重大事项请示报告制度等问题，造成严重后果或者恶劣影响的，强调必须进行严肃问责。《条例》在政治责任上明确要求、划出红线，强调各级党组织和党的领导干部要不断增强拥护核心、跟随核心、捍卫核心的思想自觉、政治自觉、行动自觉，始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。
三是坚持党的全面领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。在党团结带领人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的进程中，必须毫不动摇坚持和完善党的领导，把党的领导落实到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局各个方面。《条例》针对实践中党的领导弱化的具体表现，规定对党的基本理论、基本路线、基本方略没有得到有效贯彻执行，在贯彻新发展理念，推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设中出现重大偏差和失误，给党的事业和人民利益造成严重损失、产生恶劣影响的予以严肃问责，确保党统揽全局、协调各方，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。
四是落实新时代党的建设总要求。《条例》把党的政治建设摆在首位，落实党的政治建设工作责任制，坚持问题导向，进一步细化党的政治建设中的失职失责情形；以党的政治建设为统领，把政治标准和政治要求贯穿于党的其他建设，对在党的思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设中的失职失责情形分别进行明确；坚持“严字当头”的主基调，规定对推进党风廉政建设和反腐败斗争不坚决、不扎实，全面从严治党主体责任、监督责任落实不到位的问题进行严肃问责，促进提高党的建设质量，推动全面从严治党取得更大战略性成果。
五是贯彻以人民为中心的发展思想。习近平总书记指出，人心向背是最大的政治。《条例》坚持以人民为中心，把尊重民意、改善民生等要求落实到问责工作中，增加了在党的事业和维护群众利益中失职失责的问责情形，包括履行管理、监督职责不力，职责范围内发生重特大事故事件，在教育医疗、生态环境保护、食品药品安全、扶贫脱贫、社会保障等涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为等，着力解决群众反映强烈的突出问题，增强人民群众对党的信任和信心，进一步夯实党的执政根基。
三、推进问责工作制度化规范化，提高问责工作的精准性
党的十九届四中全会提出坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制。问责工作是健全党和国家监督体系的重要内容，是一项严肃的政治工作，必须通过严密的制度设计，严格程序和审批，严格工作标准和要求，保证问责权正确规范运用。在调研修订《条例》的过程中，问责程序不规范、随意性大是反映较多的问题。如有的地方和部门先决定后调查，为尽快平息舆论和应付上级草率问责，搞“问责不过夜”、“一人拍板”式问责，滥用“一票否决”，出了问题让下级“背锅”，导致问责没有问到“痛点”。针对这些问题，《条例》进一步科学划分责任，健全问责程序、完善内控机制，做到严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责。
一是科学划分责任。把“权责一致、错责相当”作为问责工作的一条重要原则，使行使权力和担当责任相统一、危害程度与问责方式相适应；既督促各级党组织和党的领导干部全面履职，又突出问责重点，规定问责对象重点是党委（党组）、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻（派出）机构及其领导成员；对全面领导责任、主要领导责任、重要领导责任作出明确区分，强调相关负责人在“职责范围内”承担相应责任，指导实践中根据职权关联程度、因果关系远近、失职失责情节等准确划分责任；要求党组织和党的领导干部注重从自身找问题、查原因，不得向下级党组织和干部推卸责任。
二是规范问责程序。坚持依规依纪依法开展问责，根据问责工作的实际特点，从启动、调查、决定、执行等各个环节对问责工作予以全面规范。明确问责启动应当履行报告和审批程序；问责事实材料应当与调查对象见面，听取其陈述和申辩，对合理意见予以采纳；调查结束后应当集体研究形成调查报告，问责决定必须由有管理权限的党组织作出。对问责决定的宣布、执行和推动以案促改也作出具体规定，真正做到问责一个、警醒一片、促进一方工作。
三是明确问责要求。实事求是是党的思想路线，也是问责工作的基本原则。问责工作必须做到“事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明、程序合规、处理恰当”。这“24字”要求既是衡量精准问责的标准，也是实现精准问责的途径。其中，事实与证据相互印证，是认定责任的基础；依据充分、责任分明，是处理恰当的前提；程序合规是处理恰当的必要保障；处理恰当是问责调查的目的和问责效果的保证。
四是加强对问责工作的监督。《条例》贯彻党章、党内监督条例的要求，强化上级党组织对下级党组织的领导和监督，明确纪委、党的工作机关启动问责调查、作出问责决定应当报经同级党委或者其主要负责人批准的情形。明确问责对象申诉的权利，对于在问责工作中出现不应当问责、不精准问责情况的，必须及时予以纠正；对于党组织、党的领导干部滥用问责，或者在问责工作中严重不负责任，造成不良影响的，严肃追究责任。
四、激发领导干部新时代担当作为，提高问责工作的实效性
新时代呼唤新担当，新时代要有新作为。近年来，问责工作有效推动了党组织和党的领导干部履职尽责，夯实了全面从严治党政治责任。但是，有的地方和部门简单靠问责推动工作，不分问题的性质、情节，“一有错就问责，一问责就动纪”；有的将被问责干部“晾在一边”，不再列入提拔重用考虑范围，使问责的效果作用打了折扣，影响了干部担当作为。修订后的《条例》坚持惩前毖后、治病救人，严管厚爱结合、激励约束并重，既坚持原则、严格问责，推动责任落实，又区别情况、分类处理，切实保护干部谋事干事积极性。
一是综合考虑主客观因素，正确区分不同情况。规定问责要区分贯彻执行党中央或者上级决策部署过程中出现的执行不当、执行不力、不执行等不同情况，将在主观上想正确执行但执行过程中出现偏差、因主观认识存在偏差导致客观上执行不到位、置党中央和上级决策部署于不顾而不担当不作为区别开来，进一步明确政策界限，保证处理意见公正合理，让被问责的干部心服口服。
二是落实关于“三个区分开来”的要求，明确问责从宽从严处理情节。开展问责工作的目的是促使各级党组织和党的领导干部强化责任意识，勇于担当作为，而不是束缚干部的手脚。《条例》规定，对于在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，尚无明确限制的探索性试验中的失误，为推动发展的无意过失等情形，可以不予问责或者免予问责；对于及时采取补救措施，有效挽回损失或者消除不良影响等情形，可以从轻或者减轻问责；对党中央、上级党组织三令五申的指示要求不执行或者执行不力等情形，应当从重或者加重问责。问责适用规则的明确，既释放了严格责任、严肃问责的强烈信号，又做到为担当者担当、为负责者负责、为干事者撑腰。
三是正确对待被问责干部。《条例》与党中央《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》要求相衔接，坚持全面历史辩证地看待干部，明确规定应当正确对待被问责干部，对影响期满、表现好的干部，符合条件的，按照干部选拔任用有关规定正常使用。通过树立重实干重实绩的用人导向，激励广大党员领导干部建功新时代、争创新业绩。
五、层层落实责任，抓好《条例》的贯彻执行
党的十九届四中全会明确提出，“制度的生命力在于执行。各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度”。抓好《条例》的贯彻执行，关键靠各级党组织、党的领导干部敢于担当、勇于负责，形成执行《条例》的强大推动力。党委（党组）要切实扛起全面从严治党主体责任，加强对本地区本部门本单位问责工作的领导。要落实《条例》要求，层层传导压力，督促纪检监察机关、党的工作机关以及下级党组织履行管党治党责任，按照各自职责开展好问责工作，加强对问责启动、决定等环节的监督和审核把关，对问责不力或者不当问责的及时予以纠正。党委（党组）在问责工作中既是主体、也是对象，在对管辖范围内失职失责问题严肃问责的同时，也要主动把自己摆进去，把《条例》作为衡量自身履职尽责情况的尺子，作为是否做到担当作为的考校。党委（党组）主要负责人要认真履行第一责任人职责，既要挂帅又要出征，种好责任田；领导班子其他成员要强化“一岗双责”，履行好分管范围内管党治党责任，决不能当“甩手掌柜”。纪委应当履行监督专责，对于职责范围内的问题，敢于较真碰硬、铁面问责；同时当好党委的参谋助手，积极研究问责工作现状，及时向同级党委和上级纪委报告并提出建议。党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关，是党委在相关领域管党治党责任的分担者和协助者，必须担负起管党治党政治责任，依据职能履行监督职责，实施本机关本系统本领域的问责工作。
全面从严治党永远在路上，决不能有停一停、歇一歇的想法。各级党组织和领导干部应当发扬斗争精神，既敢于问责又善于问责，既严字当头又精准有效。要认真落实习近平总书记关于压实管党治党政治责任、规范和强化问责工作的要求，坚持失责必问、问责必严，通过严肃问责进一步把制度的刚性立起来。